【拆迁律师】最高院案例解读：对行政协议的效力审查以行政协议性质为基础

【案情简介】

再审申请人任某某因诉湖北省赤壁市人民政府（以下简称赤壁市政府）土地征收行政协议一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂行终992号行政判决，向最高院申请再审。

任某某申请再审称，1.湖北省自然资源厅作出的鄂自然资政信〔2019〕10号《政府信息公开答复书》告知，任洪浩房屋所在区域不存在一书四方案等土地征收文件，因此赤壁市政府组建的华润电力赤壁电厂协调领导小组（以下简称协调领导小组）以征收为由与任洪浩父亲签订《华润电力赤壁电厂氨区房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）严重违法。2.根据《征用土地公告办法》第四条、第七条、第十四条等规定，对集体土地上房屋的征收，应履行发布征收公告、拟定补偿安置方案并征求公众意见、报批并发布正式的补偿安置方案等程序后方能实施。本案中，无证据证明赤壁市政府签订《补偿安置协议》前履行了相应程序。综上，赤壁市政府与任洪浩父亲签订的《补偿安置协议》无效，原审判决驳回任洪浩的诉讼请求认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，依法进行再审。

【判决结果】

法院认为，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。

本案中，被征收宅基地由任某某、其父亲任立某及任洪某的兄弟共同居住，宅基地上房屋系任立业所建。任立某与协调领导小组签订的《补偿安置协议》系双方真实意思表示，在该协议签订后，其又实际领取了补偿款。该协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回任洪浩的诉讼请求并无不当。任洪浩以协议签订前相关征地程序不合法为由主张该协议无效的理由不能成立，本院不予支持。

综上，任某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回任某某的再审申请。

【律师说法】

在实践中，征收决定作出之后，征收主体和被征收人会签订《补偿安置协议》，规定关于补偿范围、补偿金额、补偿方式等一系列事项。该协议对被征收人也就是拆迁户来说具有非常重要的意义，它关系着所获拆迁补偿的多少。但在实践中有些征收主体可能无视被征收人的决议，导致该协议无效。该协议是行政协议，在司法实践中在审查该协议是否合法，是如何做的，根据怎样的法律规定呢，宋玉成律师告诉大家，会考虑以下几个方面。

行政协议的效力审查有别于民事协议，由于行政协议兼具行政与合同的双重特征，不仅要依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行审查，还要依据《中华人民共和国合同法》的规定进行审查。法院对于行政协议（大多数是征收补偿协议）效力审查，宋律师根据自己的执业经历，总结为几下几点。

第一，行政协议，兼具行政性与合同性双重特征。行政协议作为一种特殊的行政行为，应当进行合法性审查，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，不能单纯援用民事法律合同无效事由条款审查行政行为的效力，只要没有法律规定的无效情形，一般应该认定有效。这也意味着行政法律规范与行政诉讼法应当优先适用。

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第九十九条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：

（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；

（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；

（四）其他重大且明显违法的情形。

第二，行政协议所具备契约性的特征，应当进行效力审查，可以适用民事法律规范。

《中华人民共和国合同法》第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第三，适用民事法律规范的前提是不违反行政法与行政诉讼法的强制性规定。

相信大家对这些法律规定有了一定的了解，但其中涉及很多专业知识，读起来难免晦涩难懂。所以，宋律师建议，如果拆迁户对自己的征收补偿协议的效力存在疑问，建议求助专业拆迁律师，积极运用法律手段维护自身合法权益。

参考（2020）最高法行申2354号《行政裁定书》

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