丹阳【拆迁律师】北京海淀案例：在自家宅基地上未经批准建造的房屋，一定要强制拆除吗？

【案件概况】

被上诉人（一审原告）刘某与上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）与上诉人（一审被告）北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称海淀区城管局）因责令限期拆除及行政复议一案，上诉人不服北京市海淀区人民法院作出的（2017）京0108行初627号行政判决，向北京市第一中级人民法院（以下简称一中院）提起上诉。请求撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。

本案被上诉人的情况，被上诉人刘某在北京市海淀区香山街道北新村有自己的房屋两间，全家两口人仅此一处住房赖以维生。2015年该房屋开裂漏雨成为危房，已不具备居住条件。2016年3月刘某为翻建房屋先后找过香山街道办事处城管科及海淀区城管局申请，并根据办事员的要求提交了建房申请材料，随后进行了房屋翻新。且仅在自己家院子内翻盖，未向四周扩一寸土地。

2017年4月28日，海淀区城管局在巡查过程中发现刘某涉嫌有违法建设房屋的行为，遂针对房屋作出京海城管罚字[2017]000174号限期拆除决定书。刘某不服该决定书，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府于2017年7月31日针对该限期拆除决定作出海政复决字[2017]127号行政复议决定书，予以维持。

刘某不服被诉限期拆除决定及行政复议决定，向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。海淀区人民法院根据案件事实作出（2017）京0108行初627号行政判决，判决内容一、撤销被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局于二〇一七年四月二十八日作出的京海城管罚字[2017]000174号限期拆除决定书；二、撤销被告北京市海淀区人民政府于二〇一七年七月三十一日作出的海政复决字[2017]127号行政复议决定书。两被告不服一审判决，遂向北京市第一中级人民法院提起上诉。

上诉人主要理由是，根据《北京市城乡规划条例》的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据上述规定，刘某翻建房屋未取得相应的规划许可，海淀区城管局对涉案未依法取得建设工程规划许可证的房屋作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，程序并无不当。海淀区政府在行政复议过程中，也履行了行政复议的相应程序，复议程序正当。

【判决结果】

北京市一中院经审理查明，针对涉案房屋属违法建设、海淀区城管局具有查处涉案房屋的职权、作出被诉限拆决定符合若干规定以及行政程序合法，海淀区政府作出被诉复议决定的行政程序合法，一审法院对此认定正确。

但本案的焦点问题在于海淀区城管局所作被诉限期拆除决定的合理性问题。该责令限拆决定不具有合理性。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。

根据所查明的事实，被诉限期拆除决定将导致刘某的生活处于危险境地。海淀区城管局应先采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定。故其未经责令补办建房手续而直接作出限期拆除决定必将对刘某的合法权益造成过度损害，属于明显不当。

综上，一审法院判决结论正确，本院予以支持。海淀区城管局及海淀区政府的相关上诉理由均依据不足，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

【律师说法】

宋玉成律师指出：通过北京市第一中级人民法院的判决，不难看出，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为的合法性进行审查，还要对行政行为裁量的合理性进行审查。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。行政机关在可以采取责令限期补办规划手续等改正措施的情况下，直接作出对行政相对人过度损害的限期拆除决定，实属明显不当。

宋玉成律师以案释法，指出该案行政机关所作涉案限期拆除决定的不合理性。

首先，被诉限拆决定将导致行政相对人（也就是普通老百姓）的生活处于危险境地。从被诉限拆决定的内容看，其直接为行政相对人设定了自行拆除涉案房屋的义务，并告知了其不拆除的后果即强制拆除。故被诉限拆决定属于明显的侵益行为，会直接影响相对人的生活。即便上诉人主张涉案房屋最终是否强制拆除可以在执行过程中予以裁量，但显然该主张将导致相对人行使救济权的极度被动地位，甚至丧失提起救济的事实基础。

实践中，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的要求建造的房屋，涉嫌是违章建筑，但针对违章建筑的处罚方式有多种，强制拆除仅是其中的一种，还有其他替代的处罚方式，如果是相对人唯一一处住房，则应当保障相对人的最基本生存权，责令其补办相关的建房手续，而不宜直接强制拆除，以彰显人性化的执法理念，保障相对人原有的生活水平不下降，长远的生计有保障。

其次，行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。鉴此，海淀城管局作出的被诉限拆决定，未充分考虑违法建设人的居住安全利益，不符合比例原则的要求。

再次，行政行为的作出应当符合法规规范的目的。《北京市城乡规划条例》第四条规定，城乡规划和建设应当贯彻科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念；坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益。根据上述规定，城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。

文章到这里就结束了，如果您对征收拆迁涉及到的各类问题还有疑问，可以将疑问私信给我或者将疑问发表在文章下方的留言区，我会在看到的第一时间为大家解答，谢谢。

参考行政判决书：北京市第一中级人民法院（2018）京01行终367号